《食品营养标签管理办法》的编制任务来源于卫生部法监司，主要由中国疾病预防控制中心营养与食品安全所负责起草和制定。2003年2月成立了起草小组，并在潇湘大厦召开了第一次会议。会议讨论了管理办法的主要指导思想和框架，并指定了杨月欣为主要完成人。2003年3、4、5、11月分别完成了《管理本法》修改稿。2003年第底完成了《食品营养标签管理办法》以及3个附件的全部文稿。2004年1月5号在广西大厦召开企业和新闻界的听证会。企业代表反应强烈，除了拥护营养标签的实施外，提出了与国内其他标准的协调和营养成分的标注应该分步实施的建议。一些企业对监督部门检验方法的可靠性、判断标准等表示了担忧和疑虑。起草小组在此基础上进一步修改和完善，于2004年2月上报法监司。2004年4月，法监司又将此稿转中心再次修改。2004年5月，中心分别征求了北京、天津、上海、湖北、广东和营养与食品安全所等部分专家的意见后，在7月上旬，又与营养与食品安全所及食化处有关专家、领导进行了讨论和修改，最终完成了《食品营养标签管理办法》。现就该办法起草的有关问题说明如下：
一、制定的必要性
食品营养标签是消费者了解食品的营养组分和特征的来源，也是保证消费者的知情权、引导和促进健康消费重要措施。对于企业和商品贸易而言，营养标签也是规范企业行为、减少宣传误导、保障食品企业健康化发展的有效手段。随着社会的进步和消费者健康意识的提高，我国食品标签从70－80年代以保护消费者免受经济损失为主，过渡到90年代以保护消费者免于有害健康的危险因素为重。营养标签是食品走向“营养化”“健康化”的一个新起点，代表着食品工业现代化和人类的文明进步。特别加入WTO后，随着食品进出口贸易和食品消耗量的增多，正确的食品营养标签的内容和形式以成为公平交易、提高贸易竞争的有利手段，也是保障大众健康的源头保证。食品营养标签的立法和管理工作受到国际组织和许多国家重视，并成为重要的立法工作之一。在国际食品法典委员会（CAC）的指导下，目前世界上有许多的国家和地区建立了食品营养学标签。如欧盟，美国，加拿大，澳大利亚，新西兰，日本，新加坡，马来西亚，泰国以及我国的台湾和香港等。国际食品法典委员会（CAC）先后于1985年制定了并于1991年和2000年修订了《预包装食品营养标签通用指南》，《特殊用途食品标签和声明的通用标准》，1997年制定了《营养声明应用指南》，对世界各国食品营养成分的标示提供了指导和参考标准。近年来，CAC组织召开了多次有关食物营养成分科学专题专家委员会议，对世界性营养标签法规的建立起到了推动作用。最近（2003年6月）召开的食品营养学标签的会议上，更加强调了食品营养学标签必须与本国的实际营养状况和膳食指南相结合的原则；强调了营养和健康声明要基于含量声称为基础；强调了营养成分标示、营养声明和健康声明的健康教育作用的重要性。
我国长期以来一直缺少独立的、有实际意义的食品营养标签标准和法规，虽然有的标准涉及了部分营养标示的内容，但是由于并非重要部分所以极其简单和难以实际操作。从目前现行的食品标签标准或法规主要有国家技术监督局1995年发布的GB7718-94-《食品标签通用标准》和1992年发布的、2003年修订的 GB13432-《特殊膳食用食品营养标签》。卫生部1993年发布的《食品添加剂卫生管理办法》、1994年GB14880-《食品营养强化剂使用卫生标准》和1996年发布的《保健食品管理办法》、国家监督局颁发的GB10771《婴幼儿强化食品、钙强化饼干规定》，《婴幼儿食品》等其中也包含了营养成分、营养特性声明的部分内容。但基于各个标准并非独立的营养标签规范，所以对营养成分标示、营养声明和健康声明均没有具体的定义和要求。
日前全国食品工业标准委员会初步完成了GB13432-《特殊膳食食品营养标签》的制定工作，此标准以CAC146-1985《预包装特殊膳食食品标签通用标准》和CAC/GL23-1997《营养声称指南》为根据，对原有的GB 13432-1992《特殊营养食品标签》做了较大修改。但此标准只适用于为满足某些特殊人群的需要的特殊膳食食品或特殊配方食品，与CAC《预包装食品营养标签通用指南》所涉及的食品范围和包括内容有较大差距。随着食品国际间贸易往来的频繁，美国、欧洲食品的出口已受到“标签”要求的限制，同时这些国家对进口食品的“标签”也有诸多的要求，许多企业对“营养标签”已不陌生，但限于国内食品企业的规模参差不齐，因此呼吁我国应尽快制定出适合中国国情、与国际相关法规相协调的法规成为大中企业的一致要求。
二、有关内容的制定说明
制定本办法的根据主要参考了CAC的有关指导性文件和国外已有的10余个标准和规范，注意了与国际标准和国内现有法规主要原则的统一和一致。另外在国内居民健康最普遍的问题和国内实验室分析手段等现状、可操作性等进行了可行性调查。 
（一）关于食品营养标签强制标注的内容。  各国食品营养标
签中强制标示的营养素各不相同。基于我国居民健康状况和慢性疾病发生率来看，目前营养不良和营养不平衡仍是共存的。根据92年的全国营养状况调查，钙的摄入量仅占参考摄入量的 40％左右，而且能量蛋白质的缺乏在边远的地区仍然是一个主要问题，以致我国儿童的生长迟缓发生率在某些地区高达50％。在一些经济发达的城市，脂肪和能量的摄入偏高，加上中国传统的高钠饮食使近年来居民高脂血症、高糖血症和高血压的发生率持续增高。据1997年调查数据显示我国糖尿病患病率为3.6%,且尚有更多的人（5.3%）为葡萄糖耐量异常，20%的居民超重或肥胖，13%的人患有高血压。因此在考虑了我国居民实际的健康状况和 营养性疾病的发生发展状况的 基础上，结合国际上贸易需要、监督检测部门和企业承受能力等考虑，推荐我国首先强制标示的营养成分为能量、蛋白质、脂肪、胆固醇、碳水化合物、糖、钠和钙共8项。根据我们估算，8个强制性成分所需检验费用大约在500元人民币左右，对一个产品而言不会增加太多负担。而且这几种营养素在许多有实验室的企业都可以自己完成， 这样仍可降低费用和消耗。   
（二）关于食品标签营养素的定义。营养素的名称有化学名，结构名，发现顺序名以及俗名，为了规范和统一，本管理办法根据中国营养学会的《中国居民参考摄入量》一书，规定标签上可以使用的营养素名称，以利于消费者的理解、鉴别和监督者的管理。有关营养素的定义关系到数值表达的科学和一致， 目前在各国在能量、碳水化合物、脂肪、维生素E、维生素A、叶酸6个成分的定义和表述方面存在较大的区别， 本次标示规定中指涉及了前3种，我们主要根据了CAC和FAO－Infoods的规定。
（三）关于食品标签营养成份的含量标示。目前我国法规对营养素含量标示的方法主要有三种，一种是直接采用数值标示，同时给出数值可靠性的判断范围，以作为监督部门和企业对产品质量监管的判断标准；另一种是用含量范围标示；还有一种是用最低值或最高值标示。我国有影响的GB-10760-1997《特殊膳食食品营养标签》和 GB`13422–2003《预包装特殊膳食食品标签》中此三种表示方法均可行。而在国际和国外的营养标签标示中，基本上是实际数值的标注方法。我们认为，食物营养成分的标示不同于有害成分，用不小于或不大于一个“概念”是不合适的；食物营养成分也不同于强化的添加剂（因为用于所有食品），用范围如200－400mg 等形式也是不科学的；而且，如果规定随意选用“三种”标示方法，无疑增加了消费者对营养标签的理解、认知困难，也无法与参考摄入量（DRI）相比, 是与标签的“科学、简单、明了”的基本原则相矛盾的，不利于消费者的比较和选购。更重要的是目前在各国的营养标签中的标示都是一个数值。因此本办法中确定采用数值的唯一方式标示，与国际趋势一致。
（四）营养声称和营养知识指南。营养声称和营养知识指南作为食品营养属性的说明越来越受到消费者、生产者和管理者的青睐。目前几乎所有国家在营养标签中都有了这种形式。比较保守的欧盟，在2003年的专家委员会上，也一致通过了实行营养功能声称（我们定为知识指南）和健康声称的决议。他们认为营养功能声称不但是宣传教育的工具， 而且在全球一体化的今天，如果限制使用营养功能声称，就等于限制了本地区企业的贸易和销售，加大了不必要的广告费用支出。基于我国有“保健食品” 这一特殊产品， 所以办法中对声称的范围和应用原则有了严格的规定。办法中规定营养声称包括三个方法，即营养含量声称、含量比较声称和营养属性声称，声称的定义和内容与CAC的规定一致。把“营养素功能声称”改为“营养知识指南”，营养知识指南的表述和确认的条件：1) 科学准确，经典教科书中营养素功能和知识介绍，不得使用尚存争议或疑问的观点；2)语言明确，简练易懂，不使用含混、易产生歧义的，或使公众产生误解的语言。当然声称需符合含量声称的规定。专家认为，在目前的情况下，规定强制标注的8种营养素的声称可能是明智的，一方面，在实施过程中我们需要不断总结经验，另一方面以“点”开始，有利于发现和及时处理与其他食品管理的不协调之处，不断积累经验，为扩大范围和规范管理做好准备。
（五）关于营养标签标示的格式。营养标签的格式是本办法规范管理的重点之一。本管理办法规定了营养标签的形状、位置、标示内容、顺序、字体、文字等内容。规定营养标示采用营养成分表的形式，和含量标示的三种形式。美国、加拿大的营养标签的格式多达16种，香港有3种基本形式。本管理办法规定了五种基本形式，其他标签要求条件强掉GB77180的规定。
    三、尚需进一步完善的工作
营养学标签的制定和实施，实际上主要需要三大方面的支撑，既是社会需求力、企业的经济承受能力和政府技术支撑能力。根据几年来文献积累和他国经验，我们认为尽快建立或完善以下工作，对我国营养标签管理办法的实施可能是必要的。
1、建立健全营养成分分析标准方法。天然食物中营养素存在形式十分复杂，多是呈结合态， 但其含量甚微，在热和氧的条件下及其敏感和不稳定，加工和储存中也比较容易损失。 所以各种各样的加工食品的 所需要的分析方法是多样性的，与合成添加剂有着本质的区别。目前用合成维生素添加到食品中来补偿人类对其生长和健康的需要已成为一种世界范围内的行动，而维生素的分析在我国是非常不足的。营养成分含量的多寡常为评价食品优良与否的重要因素，准确的描述其含量更是重要。在美国仅“糖”一项既有85个标准方法，能量的分析有 4项，对保障各类食品的准确分析起到指导和保障作用。我国的营养成分分析标准为数不多且较落后，所以尽快摸清我国现存的食品营养成分检验方法的 种类和数量，以及不适合、缺乏的分析标准数量，建立与之适应的、与国际接轨的方法和分类食品标准是非常必要的。另外注意相关标准的协调统一也是需要考虑的。
2、 建立营养标签专用的NRV营养素参考数值。NRV的数值是建立在 DRI基础之上的，又不同于DRI的专用的评价一个食品营养价值的参考。目前从国际组织CAC/欧盟和美国的趋势，以及保障营养标签的科学性，与世界标准接轨来看，建立中国的NRV是必须的。不久前在2003年 11月份的营养专业研讨会上，香港卫生署也提出与大陆合作研究NRV的希望。实际上营养标签的实施涉及许多营养学领域的概念和定义，由于过去缺少营养方面的标准和规范，许多问题是不明确或者不统一的，例如碳水化合物、膳食纤维的定义，营养素功能用语，营养声明的理解，营养标签格式等，因此应继续加大此方面的理论研究和技术性研究。
3、 加大对卫生监督和检验队伍的培训。卫生行政部门要担负起审核、检验、监督的责任，必须熟悉管理办法的技术细节。实际上，长期以来基于卫生学监督的繁重压力，有关营养学的概念、定义以及与之相配套的分析方法等在大多数卫生行政部门来说仍然是陌生的。尽管已制定了较细致的标示规定，要理解和保障工作的顺利，制定更加详细的《手册》和教材，分批、分层组织省地卫生行政部门的培训是必须的。另外欧美的经验认为，营养学数据库对于节约费用、减少时间、多面性和广泛性受到企业的喜爱，因此在培训中对使用数据库计算法也应包括在内。
4、开展宣传教育和建立相应咨询服务系统。美国在最初的3年时间里，大力宣传营养标签的用途、健康意义，并有257个项目和众多文章总结了营养标签实施3年内的血生化指标、疾病发生、和医疗费用指出等方面的结果。对提升政府形象和扩大营养标签法的顺利实施起到推动作用。美国和欧盟另有完善的咨询系统，为企业提供技术上的帮助，减少企业和政府监督部门的许多摩擦，提高了标识质量。